De Lange weg naar Denemarken

Recensie

Democratie, vetocratie

en de autonome overheid

Weberiaanse consideraties over de politiek als beroep

Francis Fukuyama. De Oorsprong van onze Politiek 2: Orde en Verval. Uitgeverij Atlas Contact 2014. pp720; prijs: 69,99. Vertaler: Robert Vernooy

Een paar jaar geleden schreef Francis Fukuyama een boekje over de opbouw van de staat, maar het was geen thema in de Vlomse media. Ook zijn werken, twee kloeke delen over de oorsprong van onze politieke orde blijven ver onder de radar, al worden ze wel verkocht. Maar een debat levert het niet op. Herinner ik het mij goed, dan gaf de heer Bart Kerremans, hoogleraar Amerikaanse studies aan de KUL eens in een lezing voor het forum van het Amerikaanse Office of public Diplomacy, waar hij de Verkiezingen uitlegde. Zelden was ik meer geschoffeerd als toehoorder en beschaamd om het academisch niveau. Neen, van zijn uiteenzetting werd ik niets wijzer, want wie een beetje de media volgt wist het ook wel. Maar hij is nu eenmaal een politicoloog, een politiek wetenschapper, toch? Juist, maar dat betekent, denk ik, dat men zich niet met oppervlakkige fenomenen moet inlaten, maar juist doorvragen, zoals Max Weber deed en Francis Fukuyama doet: wat betekent het politieke gebeuren en hoe verhouden instituties zich tot elkaar?

Francis Fukuyama legde in deel 1 van "De oorsprong van onze politieke orde" uitgebreid uit hoe moeilijk het is te begrijpen hoe samenlevingen ontstaan uit tribale gemeenschappen: de weg van Gemeinschaft naar Geselschaft vergt onder meer geweld, stelt hij vast en ook in dit deel dat de geschiedenis van de politieke orde tijdens en vooral na de Industriële revolutie behandelt, komt de kwestie aan de orde: waarom falen vele staten in subsaharisch Afrika? Het zou te gemakkelijk zijn, lezen we doorheen het boek, dat aan de leiders alleen toe te schrijven, maar wel spelen vele factoren op elkaar in die het moeilijk maken zomaar te ontsnappen. Alleen Tanzania lijkt er na de min of meer communistische fase in geslaagd een natie te worden. Juist, de arbitraire grenzen hebben dat moeilijk gemaakt, maar precies de overgang van Tanzania van een samenleving zonder duidelijke samenhang naar een staat die met een Geselschaft samenvallen kan, laat zien dat a) een vorm van geweld nodig is maar ook b) dat de elites hefbomen in de hand hebben om de staat uit te bouwen en een min of meer geslaagde politieke orde te worden. Ook Indonesië slaagde, niet zonder moeizame periodes, waar machtsmisbruik, willekeur en corruptie hoogtij vierden, tot een redelijk stabiel bestel uit te groeien. Deze landen vonden de weg naar Denemarken, waar andere hopeloos verdwaalden.

Een ander probleem waar landen in Afrika na de onafhankelijkheid mee worstelden, was dat de kolonie door de metropool, de koloniserende mogendheid slecht bestuurd waren geworden  en wat de Britten betreft, ging het om indirect bestuur, waardoor er geen knowhow doorgegeven werd. Maar het is niet zo dat er een oplossing voorhanden zou zijn, zoals bijvoorbeeld de Wereldbank die in de aanbieding had. Het probleem van de corruptie en het cliëntelisme in subsaharisch Afrika laat zich ook lezen als het feit dat men democratie, inclusief verkiezingen invoerde/oplegde voor er sprake was van een sterke staat. De sterke staat betekent dan dat een bureaucratie autonoom handelen kan en handelt zonder onderscheid aanzien des persoon. Francis Fukuyama legt uit dat Pruisen/Duitsland begon met een sterk bestuur op te bouwen en de democratie deed er lang over voor ze echt bleek te functioneren. Japan slaagde er ook in de eigen kern van bureaucratie op te bouwen, maar de militaire bureaucratie was daar tegen 1930 zo sterk dat ze zowel de keizer als de regering geen openheid van zaken gaf. In beide gevallen werd het Weberiaanse ideaaltype van de bureaucratie oorzaak van een politiek falen: de politiek kon de al te onafhankelijk handelende militaire overheid niet meer intomen. Het hangt er dus maar vanaf in welk kader we die onafhankelijkheid situeren:  voor Francis Fukuyama betekent de autonomie dat de politiek de opdrachtgever is - die dus ook moet evalueren - maar afzien van een overdaad aan regels en tegelijk aan het staatsapparaat overlaat hoe die opdrachten uit te voeren. Opvallend is wel dat dit apparaat dan de neiging niet zal onderdrukken de uitvoering in functie van het apparaat vorm te geven en minder de oogmerken van individuele burgers en de samenleving zal in gedachten hebben. Toch zijn de bladzijden over autonomie van het apparaat van wezenlijk belang in het essay.

Maar het leger, militaire dreiging vormt niet zelden de basis voor een sterke staat, waar dan, zoals in Europese landen de ideeën van de verlichting zich op konden enten en dus ook democratie vorm kreeg. Wanneer men eerst democratisch bestuur invoerde, dus ook in de VS, bestond en bestaat het gevaar dat het apparaat in functie van cliëntelisme ondergraven wordt. In de progressieve Era van de VS probeerden enkele presidenten de toegang tot het staatsapparaat onderhevig te maken aan bekwaamheidstoetsen, maar dat vond het congres niet geschikt.  Waar Duitsland erin slaagde een Weberiaanse administratie op te bouwen, bleek de zwakte hierin te bestaan dat het succes van Duitsland als economische macht en de ontwikkeling van een Bildungskultur ertoe leidde dat burgers er zich te laat rekenschap van gaven dat ze zich wel met de staat dienden te bemoeien. Het is nu wel zo dat Francis Fukuyama de ontwikkelingen in al die politieke systemen die hij beschrijft en de karakteristieken ervan niet zozeer uitvergroot als wel in een eerder abstract kader van denken over politieke orde en verval te berde brengt. Zo vermijdt hij ook de val waarin men licht lopen zal, de democratische onontwikkeldheid van Duitsland centraal te stellen, terwijl precies de moeilijkheid om een goed ontwikkelde staatsmacht in toom te houden door een  goed ontwikkelde democratische betrokkenheid de Duitse tragedie mag heten.

Ook inzake de politieke ontwikkelingen in de VSA krijgen we dan ook een beeld dat niet de president centraal stelt en zelfs niet de lof zingt van de teugels en tegenwichten - checks and balances - want het heeft geleid tot een multitude van beslissingsinstanties. Het beeld dat Francis Fukuyama ophangt van de VS, van de Vetocratie en van de tumor die de inbreng  van belangengroepen vormt. Tevens wijst de auteur erop dat men pleitbezorger kan zijn voor pluralistische inbreng van belangenbehartigers, maar aangezien die deelbelangen nooit samen het algemeen belang vertalen of vertolken, moet men vaststellen dat de VS in wezen onbestuurbaar is geworden. Het beeld dat de auteur ophangt van de vaak verheerlijkte Amerikaanse politieke instituties laat een bestel zien waarin de rechters een onredelijk groot aandeel hebben in het politieke bestuur en waarbij de judicialisering van het bestel het staatsapparaat helemaal onder de voet loopt. De betekenis van administratief recht komt dan ook in de schijnwerpers, waarbij het van belang blijkt dat die regels voor de betrokkenen wel degelijk voldoende transparant en overzichtelijk blijken. Al lijkt het administratief recht burgers niet direct aan te belangen, toch zal men er belang bij hebben dit bij hervormingen mee op te nemen, zowel in een algemene beschouwing als bij concrete uitwerking van besluiten.

Belangengroepen hebben in de Verenigde Staten een groot gewicht en kunnen op verschillende momenten in de besluitvorming tussenbeide komen en de kluit belazeren. Immers, de overheid is verplicht in naam van de transparantie voorgenomen beleidswijzigingen en regelgeving publiek te maken, zodat lobbyisten al in een vroeg stadium met congresleden en hun medewerkers aan de slag kunnen. Francis Fukuyama meent dat dit de kwaliteit van de regelgeving domweg onderuit haalt. Doch men kan niet volstaan alleen maar de lobbyisten uit te schakelen, want er spelen, op grond ook van de Jacksoniaanse aannames dat iedereen in de pap te brokken heeft. Dat leidt er evenwel toe dat de mensen die weten waar ze moeten op ingaan overdadig veel invloed krijgen en dat tegelijk door een vergroeien van het cliëntelisme het ambtelijke kader geen kans gegeven wordt aan betrouwbare medewerkers in de zin die Max Weber voor ogen had staan.

Met dit werk over orde en verval van de politieke orde laat Fukuyama ons vele hoeken van de democratische samenleving zien, maar ook toont hij aan dat men democratie niet los kan zien van bestuurskracht en van de verhoudingen tussen de rechtsstaat, de politieke orde in termen van een autonome bureaucratische werking en de democratie, de inbreng van burgers in het bestuur. Met die voorstelling van zaken ontkent de auteur niet dat de scheiding der machten niet over het hoofd mag gezien worden, maar dat de procedures van een formele democratie niets zeggen over de besluitvaardigheid van de overheid, zeker op het niveau van uitrollen van beslist beleid. De andere kant van de zaak? Als er sprake is van een antagonistisch legalisme, zal men buitenstaanders onverantwoord veel macht geven, maar als men de kiezer laat geloven dat men elke wens ook kan inwilligen, zal men het ambtenarenapparaat in ongerede brengen. Een evenwicht tussen de autonomie van de bureaucratie en de inbreng van de kiezer, terwijl de rechtsorde ook een specifieke inbreng heeft, valt niet vanzelfsprekend te vinden of op het terrein te realiseren. Nogmaals gaat het over de lange weg naar Denemarken.

Goed opgeleide ambtenaren die in de uitwerking van beslist beleid de nodige ruimte krijgen om het beleid zinvol in te vullen, zal zowel voor politici als burgers meer bevredigend werken dan een overdreven regelgeving die de ambtenaren helemaal inpakt. In die zin is het nuttig te weten waarom mensen geen vertrouwen meer hebben in het democratische bestel. Gelijke behandeling voor de wet kan maar wanneer de dienders van politie en gerecht weten dat ze mensen op dezelfde gronden moeten behandelen. Maar ook andere ambtenaren mogen geen onderscheid maken, zij het dat ze voor complexe zaken kunnen staan waar ze een afdoende oplossing kunnen uitwerken terwijl ze de wet handhaven. Dat kan alleen als een administratie, zoals de houtvestersdienst van de VS zo uitgewerkt zijn dat de ambtenaren weten wat hun concrete doelen zijn en ze de instrumenten optimaal kunnen inzetten. De bosbranden in Californië van de afgelopen jaren zouden ook te maken met het feit dat de eens zeer autonome bosbeheerinstantie niet meer zo autonoom was en door ondermaats personeelbezet werd.

Dit boek verdraagt nog wel meer reflectie, maar als een handleiding van en een aanzet tot reflecteren om de staat van de democratie kan het best wel wat meer aandacht krijgen. Francis Fukuyama kent volgens Maarten van Rossum de Europese politiek en geschiedenis niet, maar dat lijkt me niet geheel terecht. Het probleem dat de auteur voor ogen heeft, past niet in het denken van Maarten van Rossum en ik denk ook dat hij het Frankrijk anno 1770 niet mag verwarren met het herstel van een oude situatie door Louis XVI, of beter door zijn afzijdigheid en gebrek aan daadkracht waardoor in 1788 - 1789 de revolutie eerst een mogelijkheid en dan een realiteit werd. Maar we zijn het gewend dat men de Europese geschiedenis of zeer abstract bekijkt of net heel microscopisch. Fukuyama wisstelt om zo te zeggen vaak van perspectief maar kan zo ook zijn visie over het voetlicht krijgen.

Een punt wil ik wel nog eens op de agenda zetten: de inbreng van burgeractivisme in het besluitvormingsproces. In Vlaanderen merken we dat een aantal goed ingevoerde mensen zonder veel terughoudendheid beslist beleid op de helling zetten en daarbij zelfs nog de lef hebben die term als onbruikbaar af te serveren. Maar er komt een moment dat een overheid een besluit heeft genomen en dan moet het uitvoering krijgen. Daarbij is het van belang dat wie dat moet doen weet dat er de nodige autonomie is om het zo uit te voeren dat wij burgers er vrede mee hebben. De moeilijkheid is dat we daartoe alle beschikbare informatie en de mogelijke alternatieven meekrijgen, waarvoor alleen een goede pers kan zorgen. Of het nu over de voorgenomen hervormingen in het onderwijs gaat of over grote infrastructuurwerken, blijkt evenwel dat doorgaans een scenario in de media alle aandacht krijgt en de rest... verzwegen wordt.  Natuurlijk is het wenselijk dat mensen zich organiseren om aan het maatschappelijke debat deel te nemen, daar heeft Francis Fukuyama niet echt problemen mee, maar het blijft wenselijk dat men onderkennen zou dat de som van eigenbelangen nog niet het algemeen belang opleveren, ook al niet omdat er vaker nodig gedacht wordt van een nulsomsituatie.  

De afwegingen zijn overduidelijk complex en soms kan dat er aanleiding toe geven dat burgers enerzijds en experten anderzijds elkaar niet meer begrijpen, omat de relatie tussen wat beiden beogen niet meer duidelijk is. Hierbij speelt mee dat verantwoording afleggen iets anders is dan uitleggen wat er speelt. Verantwoording gaat uiteraard over eigen handelen, over wat men doet en over de vraag of wat men voor ogen had staan ook gerealiseerd werd en dat met een minimum aan ongewenste neveneffecten. Politici moeten zich afvragen hoe fijnmazig de regelgeving moet zijn én kan zijn opdat het ambtelijk kader er optimaal invulling aan kan geven. Maar na het werk van experten en uitvoerende ambtenaren is het aan de politiek om de evaluatie rond te maken van wat bereikt werd. In die zin komt Fukuyama met de vaststelling dat democratie maar goed kan werken als het ambtelijk apparaat voldoende vrijheid van handelen heeft:  een overdaad aan regels maken dat doorgaans onmogelijk.

Wat we dan onthouden van dit boek? Dat de verbreiding van de principes en spelregels van de democratie maar functioneel en operationeel nut opleverde als er ook een staatsapparaat was dat aan democratisch genomen besluiten uitvoering kon geven op een manier die niemand bevoorrechtte. Er blijft over dit essay nog heel wat te zeggen en zullen een paar kwesties nog onderzoeken, maar het blijft opvallend dat dit onderzoek zo weinig weerklank kreeg in de brede media, inclusief de kwaliteitskranten. Een interview kan interessant zijn, een thema als "de lange weg naar Denemarken" komt niet echt uit de verf. En toch ligt daar het belang van het boek: voor men een naar voldoening werkende democratie kan opzetten moeten er nogal wat randvoorwaarden voorhanden zijn en tegelijk, een goed gewortelde democratie gaat ook niet zomaar ten onder. Politieke neergang, aldus Francis Fukuyama is ook voor een democratie best denkbaar, maar doorgaans zijn het deelfacetten die blijk geven van disfuncties. Wel dient men erover te waken dat niet te veel uit het lood gaat. Maar zoals gezegd, besluitvaardigheid, verantwoording en een goede rechtsorde kunnen wel degelijk best samengaan.

Dat de auteur niet enkel kijkt naar het westerse bestel - in alle nuances die er zijn - maar ook de Oostaziatische ontwikkelingen, waar de dus de rechtsorde ontbreekt, want het Confucianisme zou vooral een ethisch bestel ontwikkeld hebben, naast dus een strikt georganiseerde administratie, alleen toegankelijk via examens, mag ook nog maar eens onderstreept. Ook dat maakt een wezenlijk onderdeel uit van het werk en tegelijk blijkt het moeilijker dan verwacht de rijkdom van dit omvangrijke essay in een keer te belichten. Of moeten we het ook nog hebben over de Meij-hervormingen dan wel Mei-hervorming? Bijzonder boeiend, maar het lijkt niet altijd leerstof te zijn voor historici in de dop, terwijl het goed zou zijn als leraren geschiedenis het in de derde graad zouden uitleggen hoe een land plots oude structuren en tradities omgooide, om aan te sluiten bij de Westerse industriële revolutie en er ook nog eens wonderwel in slaagde. Maar goed, er is in dit uitgebreide werk dat aandacht verdient. 

Bart Haers