Democratie als meerstemmig koor

Reflectie

Staat, samenleving en middenveld

Hoe complexe besluitvorming

het algemeen belang dienen kan

Voor sommigen vormt dit een inbreuk van de
politieke legitimiteit, zo een groep van
10, met vakbonden, werkgeversorganisaties
die met de regering overlegt. Hoe ver de luister-
bereidheid moet gaan? Daar gaat het volgens Francis
Fukuyama nu net over. 

Het is mij ook wel duidelijk dat ik bij deze reflectie het bredere spectrum dat Francis Fukuyama aanreikt opnieuw vereng tot een eurocentrisch en een Amerikaans verhaal, maar het mag duidelijk zijn, dat we voorlopig vooral daarmee te maken hebben. Hoe belangen behartigen en tegelijk erkennen dat beleid algemeen belang moet dienen? Maar ook moeten we nagaan waarom de democratie zo fragiel lijkt. Dit is slechts een aazet... 

De twee kloeke delen die Francis Fukuyama bij elkaar dacht en schreef, kan men niet zomaar met een recensie afdoen, want het boek zet aan tot reflecteren. Het is zelfs best denkbaar dat het werk, een opus magnum, zelf weer een hele bibliotheek aan reflecties en kritieken met zich kan brengen. Maar te vrezen valt dat het hier te lande wel eens tegenvallen kan, wat dat betreft: een recensie zal wel volstaan, terwijl er ampel stof tot nadenken in te vinden valt. Hoe kan Europa vermijden dat de besluitvorming helemaal in handen van lobbyisten zou vallen? Kan men de staatsmacht niet beter duidelijker afleiden? Wat doen we als men zegt dat de staat het probleem is, zoals Reagan, Tatcher en Verhofstadt ooit luid riepen. Alleen de laatste lijkt enigszins op zijn stappen te zijn terug gekeerd. Kortom, zelfs als men erin slagen zou dit boek goed te recenseren, dan nog kan men verschillende inzichten verder onderzoeken. Een eerdere poging faalde overigens wegens gebrek aan overzicht en samenhang.

Daarom wil ik in dit stuk een thema waar ik me al eerder over uitliet opnieuw ter hand nemen: de besluitvormingsprocessen in Europa en zeker in Vlaanderen zijn in handen van actiegroepen, waarvan de leiders tot de hoger opgeleide middenklasse behoren. Dat verstoort het vermogen om een grotere samenhang in het beleid tot stand te brengen en tegelijk beter op concrete vraagstukken in te gaan. Zou het kunnen dat actiegroepen en lobbyisten best nadenken over hun eigen ethos? En hoe kan de vierde macht de dossiers belichten zodat de lezer in plaats van een eenduidig frame aangereikt te krijgen voor- en nadelen geserveerd weet en ermee zelf ook aan de slag gaan. Dat betekent zelf een opinie te formuleren en daar eventueel actie aan te verbinden.

"Hart tegen Hard" laat begrijpen dat de actuele regeringen harteloos en kil de problemen, of beter dus de zwakke burgers bejegenen. De ene partij legt de nadruk op de continuïteit van beleid terwijl de andere de kracht van verandering onderstreept. Beide benaderingen dienen een retorisch doel, maar beletten de burger na te gaan of de politici doen wat ze beloofd hebben? Maar wat hebben die dan beloofd? En hoe zouden ze dat realiseren? Uw dienaar zou hier nu kunnen aanknopen met het klassieke discours over links tegen rechts, progressief tegen conservatief, behoud en verandering, maar de uitgebreide studie van Francis Fukuyama laat zien dat er ook andere benaderingen mogelijk zijn. Of beter, hij laat zien dat zowel links als rechts er belang bij hebben dat de regie van beslist beleid het best bij een autonome bureaucratie komt te liggen, die weet hoe invulling te geven aan wat het parlement bedisseld heeft.

Het probleem nu is dat we dat hele kluwen van instanties afdoen als "de politiek" en dus geen noodzakelijke distincties maken tussen wat het politieke is, waaraan het systeem van politieke verantwoording beantwoordt en het staatsapparaat. Fukuyama richt zich daarbij vooral op de situatie in de VS en licht toe hoe verschillende opvattingen over politiek en bestuur daarbij van invloed zijn geweest.

Volgens de auteur kwam er in Duitsland/Pruisen eerst  een autonome administratie tot stand, in functie van externe bedreigingen, oorlogsdoeleinden dus, waarna pas later aan een democratische verantwoording werd gewerkt. Het voordeel van deze evolutie bestaat hierin dat men zo kan nagaan hoezeer de democratische politieke instellingen soms een goed bestuur in de weg staan, omdat de politiek het staatsapparaat kan manipuleren. Wil men de kwaliteit van de besluitvorming bekijken, dan moet zowel naar dat proces kijken als naar de implementatie en hoe die in de samenleving blijkt te functioneren, met al te veel of een verwaarloosbaar aantal neveneffecten. Opvallend is het immers telkens weer dat men meent dat de kogel door de kerk is als een wetsvoorstel of wetsontwerp wordt ingediend. Maar na de publicatie in het staatsblad, dat al enige tijd in beslag neemt moet het apparaat het nieuwe in het bestaande opnemen en zorgen dat de letter én de geest van de wet vorm krijgen, zonder zich over de ideologische richting van de wet zelf in vraag te stellen. Uiteraard is het wel zo dat de ambtenaren wel ook de ideologische draagwijdte in rekening moeten brengen. Men begrijpt dat het makkelijker werkt als de wetgeving spoort met de inzichten van de ambtenaren zelf en dat ziet men ook in de opleidingen.

Maar onder meer in de VSA werd tijdens de negentiende eeuw een model opgezet waarbij het niet van belang leek of ambtenaren bekwaam zouden zijn, het Madinsoniaanse model, wat dus ook niet getoetst werd in een examentraject, maar dat heeft zwaar gewogen op de besluitvorming en de uitvoering. Het is dit aspect van het Amerikaanse politieke systeem, deels vertaald in het spoil system, dat de instabiliteit bevordert en de onafhankelijkheid van de ambtenaren ondergraaft. Fukuyama wijst er overigens op dat deze populistische idee dat ambtenaren geen bijzondere vaardigheden aan de dag dienen te leggen tijdens de negentiende eeuw, toen het kiesrecht steeds meer mensen toeliet mee te stemmen ook voor een populistisch cliëntelisme heeft gezorgd. Dat zou overigens ook in Griekenland hebben gespeeld, maar daar werden nieuwe ambtenaren gewoon gevoegd bij het bestaande kader

Pas tijdens de progressieve era en vooral onder FDR zou het systeem ernstig bijgesteld zijn en steeds meer diensten de mogelijkheid hebben geboden personeel aan te werven zonder inspraak van congresleden en met een toetsing van de kennis. Over de objectiviteit van examens zou men dan ook nog iets kunnen zeggen, want het vermoeden bestaat dat niet iedereen even goed geïnformeerd aan zo een examen deel kan nemen.

De finaliteit van dit en nog wel meer mag men niet uit het oog verliezen: een goed bestuur dat bij burgers legitiem overkomt en waarbij bepaalde spelers geen onevenredig aandeel krijgen in de besluitvorming. Maar we lezen ook dat de democratie een open einde heeft, dat er sprake is van voortdurende aanpassingen en dat men er niet goed aan zou doen in het heden de finaliteit van het bestuur, staatsbestuur te herkennen, want veel van wat nu is, bijvoorbeeld de informatica en digitale communicatie ontstond ver buiten de leefwereld van de politiek, de politici en soms kan men zich afvragen of die politici wel een idee van hebben van wat er gaande is, want heeft men zo niet de kloof tussen "gewone mensen" - doch doorgaans gedreven en onderlegde mensen - en de ambtelijke gezagsdragers nodeloos uitgediept? In de VS lijkt het moeilijk mensen te rekruteren voor ambten in het overheidsbestel, zij het dat men wel eens graag een passage mag maken, om het netwerk uit te breiden. Maar werken in overheidsdienst? Dat strekt niet tot aanbeveling, terwijl de staat nu net behoefte heeft mensen met beroepstrots en gedrevenheid, vakbekwaamheid ook - al zit dat laatste al in het eerste en het tweede - opdat de besluitvorming adequaat uitgevoerd zou worden.

De ontwikkelingen die Francis Fukuyama beschrijft zijn zelden lineair noch valt op te maken of ze altijd op de beste manier ten goede komen aan het algemeen belang. Of beter, hij laat zien dat sommige wetten die op zich goed mogen heten zo uit de wetgevingsmachine komt, dat ze niet meer lijkt op het raspaard dat men in gedachten had, maar eerder op een fabeldier dat men monsterlijk pleegt te noemen. Toch is het van belang dat wetgeving niet voortdurend voorwerp is van (heimelijke) tussenkomsten opdat burgers er het belang en de begrenzing van zouden zien. Natuurlijk willen wij burgers profijt halen bij het overheidsbeleid, maar hoe we dat concreet willen zien hangt van het beleidsdomein af.

In vele Westerse landen heeft men het onderwijs de laatste decennia stevig hervormd, met het oog op meer en bredere toegankelijkheid, maar die hervormingen kwamen nadat dit proces van democratisering al een feit geworden was. Het gevolg is dat men heel wat sociaal kapitaal dreigt te verspelen en vooral mensen kansen ontzegt, doordat men enkele facetten van het onderwijs, zoals autonoom leren denken aan de wilgen heeft gehangen. Daarmee lijkt men ook in hoge mate de samenleving als geheel kansen te ontnemen, op goed opgeleide mensen in de vele sectoren van het economisch bestel. Het onderwijs diende voorheen een zeer pragmatische doelstelling, voldoende personeel vinden voor de overheid, maar ook burgers wilden hun zonen laten studeren en af en toe kwam een van hen tot grote brille en anderen werden domweg ketters, of beter, ze konden niet anders dan de studiestof afwijzen. Finaal deed zich een situatie voor waarbij het onderwijs doelgericht was op een hoog niveau van kennis en abstractie, dat dus niet voor iedereen bestemd was, maar er waren voor die anderen andere mogelijkheden, via ambachten, handel, avonturen, waardoor ze soms sneller tot de elite gingen behoren. Het huidige onderwijsbeleid ontbeert die pragmatische kant, maar ook een ideologisch principiële cultuur van optimaliseren van mogelijkheden. De oorzaak is niet enkel dat de inzichten wijzigden, maar dat het rekruteringssysteem voor deskundigen steeds meer in dezelfde opleidingsvijver ging vissen, waar er weinig ruimte bleek voor kritiek, want de experten vonden zichzelf best kritisch waardoor men voortdurend dezelfde mensen zichzelf gingen echoën. Alternatieve inzichten over goed onderwijsbeleid en dus ook over wat kwaliteitsonderwijs moet heten, verdwenen uit het beeld.

Men kan tegelijk niet ontkennen dat bijvoorbeeld de inbreng van milieubewegingen van belang is geweest voor het opnieuw zuiveren van beken en rivieren, zodat ecosystemen zich konden herstellen. Dat dit kostelijke ondernemingen zijn, mag gezegd, dat ze alleen spielereien zouden zijn voor verwende jongeren, klopt niet. Wie naar onze openbare ordening kijkt, merkt dan weer dat we het moeilijk hebben (gehad) de open ruimte vrij te houden. Maar tegelijk merkt men dat urbanisten en planologen, om dat doel te bereiken vooral mikken op het nog verdichten van de bevolking in steden... waarbij men, wat België en Vlaanderen betreft over het hoofd ziet dat het versplinterde woningbezit die aanpak wel eens zou kunnen doorkruisen. Want men kan niet zomaar grote woontorens bouwen op bestaande percelen, terwijl men toch wel overtuigd wil zijn van de kwaliteit, c.q. de gehorigheid van appartementen, flats dus. Ook het verregaand scheiden van functies, wonen, industrie, distributie blijkt niet zomaar heilzaam. Hoe zal men al die rechtmatige belangen tegen elkaar afwegen? Via het politieke debat. In de VSA, weten we, heeft men de landbouw aan het begin van de twintigste eeuw zo bevorderd dat binnen dertig jaar de grond helemaal los was komen te liggen, zodat er zand- en modderstormen over de voormalige prairies gingen razen. De landbouw werd zeer extensief maar met steeds zwaardere machines bedreven en de bovenste grondlagen verloren door het breken van de toplaag hun vastigheid verloren en daardoor kon de wind er vat op krijgen. Maar juist fenomenen als dit, zoals ook Simon Shama betoogde, laten zien dat het niet betaamt hier de overheid de zwarte piet toe te spelen,want het waren boeren en grote producenten die de zaak op gang hadden getrokken met het oog op weergaloze winsten.

Daarom spreekt de benadering van Fukuyama mij wel aan, omdat het toelaat kwesties in een ander perspectief te benaderen. Natuurlijk kunnen burgers zich verenigen om bepaalde doelen te bereiken, maar als zij hun particuliere belangen ook nog eens als publiek belang kunnen uitventen, zich zonder weerwoord ook mogen verlaten op hun interpretatie van wetenschappelijk onderzoek, dan ontstaat er volgens de auteur een ernstig probleem, want er mag dan wel pluralisme van belangenbehartiging zijn, ze heffen elkaar niet op en meer nog, ze sturen het beleid gezamenlijk ook nog eens naar een kant op, die van de betere middenklasse. Misschien kan men zo tot een elitaire consensus komen, maar beter ware het de afwegingen niet enkel in termen van de belangenbehartigers te vertalen, maar in ambtelijk en autonoom beleid om te zetten. Dat wil zeggen dat (hogere) ambtenaren de voorstellen tegen elkaar afzetten en nagaan hoe dat ambtelijk in de uitvoering tot uitdrukking zou komen. De politiek, zij die verantwoording verschuldigd zijn kunnen dan de deelbelangen in ogenschouw nemen en tegelijk na afweging verantwoorden waarom ze voor deze of gene oplossing hebben gekozen.

Fukuyama merkt overigens regelmatig op dat het lastig is werkelijke verantwoording te vinden voor het gevoerde beleid en ik kan hem daarin volgen. Wel laten de afgelopen decennia zien dat bij verkiezingen soms onverwachte verschuivingen  te zien waren, maar dat in wezen moet opgemerkt dat wat er aan gedoe in de media aan bod komt, zowel vanuit het Congres of uit de Wetstraat of het Binnenhof altijd weer nog iets anders is dan wat mensen echt wel denken. Nood aan heldere communicatie? Proberen zich in de kijker te werken? Het zal wel het geval zijn, maar het vertroebelt vooral het beeld van wat er op het spel staat.

Men zou dit boek als een vlijmscherpe kritiek op de democratie kunnen lezen, omdat we telkens weer merken dat een brede basis, het electoraat een smalle top van besluitvormers aanduidt, maar precies omdat de auteur stelt dat de besluitvorming wel politiek moet zijn, de ambtenaren hebben een rol die dan wel niet als robotten uit te voeren, vooral over de ruimte moeten beschikken om er gepast uitvoering aan te geven. Maar de kiezers worden daarom niet het zwijgen opgelegd. Het beeld dat we krijgen is behoorlijk subtiel en blijkt daarom ook overtuigend. Maar dat betekent dat als er geen stevige middengroepen zijn, de democratie moeilijk te realiseren valt en ook het staatsapparaat blijft dan zwak, waardoor er geen middenklasse kan ontstaan. Men moet dus niet zomaar verkiezingen instellen, maar een samenleving enige tijd de noodzakelijke ontwikkelingen laten doormaken.

De rol van het middenveld is dan niet per se deelbelangen te presenteren, maar mee te denken met het beleid kan ook. Voor de media betekent dat ook dat ze niet per se aan schreeuwers alleen aandacht moeten besteden, wil men een beetje zicht krijgen op de verschillende stemmen in het kapittel. Democratie als meerstemmig koor? Het vertelt niet het hele verhaal maar toch kan het dienen als metafoor.

Bart Haers