Voor een performante overheid

Dezer Dagen

Geen debat zonder waarheidsvinding

Manipulatie en massahypnose

Het bericht in de tijd dat de uitgaven voor de sociale zekerheid steeds meer zal gaan kosten, terwijl men zich toch ook vragen kan stellen, gezien de mogelijkheden van ICT, maar ook van analytische boekhouding voor de overheid het mogelijk moeten maken niet enkel de uitgaven aan personen in kaart te brengen, maar ook de proceskosten om het systeem te laten functioneren. 

Begrijpen hoe overheden functioneren,
hoe administraties een bijdrage leveren
aan het algemeen welzijn. Dan kan het
nuttig zijn de grote commis d'état te
volgen en processen te onderzoeken.
In deze tijd is dat vooral een technische
kwestie, zegt men, maar dat valt over
te twisten. 

De technische, juridische en maatschappelijke aspecten kunnen opnieuw bekeken worden, maar de financiële stromen verdienen veel meer aandacht. Uitbesteden van uitkeringen is wellicht niet het probleem, maar het verwerken van data kan op termijn de systemen performanter maken. Misschien is het daarom wenselijk dat burgers die dat willen begrotingsdata kunnen downloaden die goed verwerkbaar zijn in rekenbladen. Openbaarheid van bestuur? Zeker, maar ook bedrijfsvriendelijk. 

Vorige zondag, zegt men, had er een debat plaats in het programma, de zevende dag, waarin twee voorzitters elkaar de neus te willen afbijten. Maar kan het dat de totale kost van de sociale zekerheid de 100 miljard overschrijdt? Onbeheersbaarheid dreigt, zeker omdat vooral de beheersbaarheid van de ziekteverzekering om allerlei redenen niet evident is en omdat, ook, mensen nu eenmaal oud worden, zeer oud.

De systemen die men opgezet heeft om een belangwekkend doel te bereiken, sociale zekerheid, pensioenen, ziekteverzekering en werkeloosheiduitkeringen zijn van belang. Maar in Vlaanderen is de werkeloosheid dezer dagen laag en is het aantal mensen dat wegens psychische druk niet kan werken hoog. De systemen werden in de loop van decennia efficiënter en met minder mensen ging men meer doen. Toch bestaat er discussie over de beheerskosten en beweert men dat de uitbesteding aan vakbonden en ziekenbonden voor de overheid onnodig duur zou uitpakken. In Nederland heeft men zeven jaar geleden het systeem van mutualiteiten opgeheven en is er een private markt voor de ziekteverzekering gekomen, met nogal wat gedoe over allerlei aspecten van de terugbetalingen, verzekerbaarheid en nog zo een paar dingen. Ook is er nogal wat aan de hand bij de thuiszorg in Nederland, waar een grote organisatie van deze dienst aan huis in financiële problemen is geraakt en een nieuwkomer een ander functioneel systeem heeft uitgedokterd dat op zelforganisatie van de zorgverleners is gericht en op minder, veel minder overhead. Inderdaad, meer handen aan het bed, minder op het kantoor. Maar de organisatie moet dan wel goed functioneren. In die zin zouden systemen die op apps draaien wellicht ook handiger uitpakken voor de zorgbehoevende en de kost van de organisatie.

Want Nederland als gidsland is overigens echt wel terug, want in de reorganisatie heeft men ook geen moeite gespaard om de bestaande aanpak op losse schroeven te zetten, maar de wijze waarop men efficiënte betrachtte op de werkvloer, bij de mensen thuis botste wel eens met de aanmatigende zucht naar prestige bij de chefs.  Neen, de particuliere ondernemer kan zich ook misrekenen en de meeste zijn daarom meestal wat minder protserig dan een Donald Trump of de managers in die sector.

Partijvoorzitters kunnen overigens niet veel meer zeggen, want altijd zijn er kritische toeschouwers die hen van onvolledigheid en rekenfouten verdenken, beschuldigen, al is het voor velen niet altijd evident te zien waar iets in de soep draait of de kosten onbeheersbaar worden. Men hoort in de brede media zelden over de toewijzing van kosten in het bestel, of het nu over wegeniswerken gaat of over iets anders. Wouter Beke zegde dat de mutualiteiten en vakbonden beterkoop zijn voor de overheid dan de overheid zelf, over particuliere nutsbedrijven die de zaak ook zouden kunnen doen, denkt men niet onmiddellijk.

Vakbonden hebben hun rol in de samenleving en men kan niet beweren dat ze de oorzaak zijn van alle economische ellende, de zogenaamde crisis, want voor het ogenblik en al enige tijd is er van een crisis in Vlaanderen niet echt sprake, meer nog, de werkeloosheid blijft laag en er is krapte inzake aanbod. Men spreekt over dramatisch toenemende armoede, maar er zijn mensen die eraan ontkomen. Links, rechts, patroons en vakbonden hebben elkaar in dit spel van zelfbedrog gevonden en zitten elkaar te beloeren om elkaar met een nieuw inzicht te bestoken. De ene keer spreekt de vakbond over onderzoek dat bewezen heeft dat de vakbonden beter zijn en dan weer is een werkgeversorganisatie die steen en been klaagt over de samenwerking voor de arbeidsmarktbeleidsorganisatie, terwijl bij nader toezien de krapte eerder bij aanbod zit dan bij de vraag. Zo kan men geen ernstig debat voeren en belazert iedereen elkaar. De crisis heeft een tijd gewoed, maar blijkbaar wil men ons nog steeds doen geloven dat het slecht gaat. De werkmens, die is op skivakantie, althans de jongere, de ouderen zitten aan zee in het zonnetje een Leffe te drinken. Maar het zijn clichés, toch wel nuttig anders om aan te geven dat de waarheid niet is dat Daens ten onzent nog altijd nodig is en in het leven van mensen niet herkenbaar veranderd zou zijn. De wereld ten goede veranderd? Hoort men vakbonds- en andere topfiguren uit de wereld van de sociale bewegingen, dan is er alleen plaats voor een keiharde negatie, maar daarmee ontkennen ze de aard van de vooruitgang en inderdaad, de aard van de arbeid die dezer dagen verricht wordt en blijkbaar is het nodig oude strijdkreten te blijven herhalen.

 Natuurlijk, zo hoeft men zich geen vragen te stellen over de evolutie die de samenleving heeft gekend. Het valt op dat sommigen menen dat de hele trammelant rond de belastingskwestie - lees: de coulance van grote, supergrote bedrijven - een specifiek Belgisch probleem zou zijn en van recente datum. Grote bedrijven hebben altijd al geprobeerd het onderste uit de kan te halen en fiscale gelijkheid, laat staan billijkheid werd in achterkamers wel vaker vergeten en om bedrijven hier te houden was geen moeite teveel. Terecht, zou men zeggen, maar dan moet men de keerzijde van die medaille ook onder ogen zien. Wie daar geen oog voor heeft, zal niet zo gauw tot transparantie komen. Het is zo dat KMO's, loontrekkenden gemakkelijker gepluimd kunnen worden, zoals dat heet. Maar als we zien hoe men aan de ene kant ceo's van bedrijven als Opel bijna smekend op de knieën vraagt van gedacht te veranderen om een site niet op te doeken, dan moet men niet tegelijk beweren dat men fiscale rechtvaardigheid ten koste van alles wil.

Het doel van de fiscaliteit? Het blijft een rare zaak, waarbij de calculatie van bijna iedereen start bij de eigen situatie, maar als we zien hoe men tegelijk steeds meer overheid heeft geschapen, meer taken aan de overheid heeft toegeschoven - die ze dan weer aan derde wenste te verpatsen, zoals in het Ancien Régime en tijdens de hoogdagen van Reagan en Tatcher, maar ook in ons brave Vlaanderen altijd weer heeft gedaan, dan ziet men niet onmiddellijk hoe men een en ander met elkaar kan verzoenen en dan niet te letten op het eigen apparaat. Of dit dus a priori slecht is? Laat ons vooral het goede van het bestel niet uit het oog verliezen en tegelijk nagaan hoe we de vele randvoorwaarden voor de continuïteit kan bepalen en ernaar handelen.

Zoals Francis Fukuyama het stelde, kan een samenleving niet zonder een staat, zonder instellingen die het geheel bestieren, omdat mensen nu eenmaal samenleven. De lange ontwikkelingsgeschiedenis van het rechtswezen mag men toch niet zomaar over het hoofd zien, de verfijning van de regels, de humanisering ook en de toename van de rechtvaardigheid, maar toch zien we dat het systeem al te kwetsbaar is voor misbruik en zelfs machtsmisbruik: agenten in de VS tegen wie na het oordeel van een jury geen onderzoek volgt, na een controversieel en disproportioneel optreden, zorgen voor rechtsongelijk en onbillijk gedrag. De staat moet sterk genoeg wezen en daar gaat het niet alleen om getalsterkte en financiële sterkte, maar om het accepteren dat een overheid aan de zijde van de overheid een toegewijd korps van ambtenaren nodig heeft die onafhankelijk van de politieke besluitvormers die besluiten uitvoering geven. De overheid hoeft niet per in moeilijke jaren de werkeloosheid te absorberen, want op termijn kan dat de goede werking van instellingen ondermijnen.

Politici, verkozenen, burgers met een publiek mandaat staan dus op een andere positie en moeten niet op de stoel van de ambtenaren te gaan zitten. In die zin blijft het werk van Francis Fukuyama over onze politieke orde best wel belangrijk en te vaak blijft men bij discussies over democratie en het democratisch gehalte in de deze samenleving van het politieke zeuren over deelaspecten die men voor alles in een fout kader plaatst. De Amerikaanse instellingen en administraties besprekend, legt Fukuyama uit hoe het patronagesysteem er tijdens de negentiende eeuw vaak toe heeft bijgedragen dat de publieke administratie door niet geheel gekwalificeerde mensen werden geleid maar vooral dat die administraties zozeer naar de pijpen dienden te dansen van politici, die quasi naar willekeur directieven uitgaven dat de administratie domweg niet meer bij machte was de wet uitvoering te geven. Enkele administraties, zoals het bosbeheer konden als nieuwe administratie geheel naar het oordeel van de oprichters ervan en dus in functie van de noden functioneren? de functie te vervullen: de noden invullen van het woudbeheer en niet van individuele politici die het ten eigen bate hadden willen hanteren, want lezen we nog, het gevecht van Bosbeheer tegen de administratieve en politieke geplogenheden was hevig.

Aan de andere kant laat Fukuyama zien dat bijvoorbeeld de voorbeeldige administratieve cultuur in Pruisen - anders dan men het graag presenteerde en presenteert - wel degelijk niet enkel de vorst maar ook de bevolking van het in oorsprong arme Pruisen, voor de grote uitbreidingen van de staat binnen het Duitse bestel. Francis Fukuyama geeft ook aan dat het leger als bijzondere administratie maar ook de moeder van de administratieve cultuur in Pruisen excessieve autonomie had verworven en dan kan een voordeel desastreuze vormen aannemen.

Een derde vorm die Fukuyama niet onder de aandacht brengt, maar mij wel het overwegen waard is, vormt de zelfadministratie van bepaalde maatschappelijke functies, dat wil zeggen dat burgers zelf uitvoering geven aan noden en afspraken nopens een bepaald doel, c.q. het aloude polderbestuur. Men zou dat in theorie ook op andere domeinen kunnen bedenken werkbaar te wezen, zoals bijvoorbeeld openbaar vervoer en dan kan men het tegelijk beschouwen als een bijzondere expressie van disruptieve economie/administratie, waarbij we dus samen beheren wat we samen gebruiken en dan betekent beheren zorg dragen voor wat gebruiken. Ook hier kan men de gedachte maar niet af zetten dat men meer technologie kan inzetten, opdat de systemen niet kunnen functioneren.

Voor we ons tot de rekenmeesters wenden, moeten we begrijpelijk maken wat dit voor de democratie zou kunnen betekenen. Sinds ik in deze wondere wereld mag rondstruinen, valt me op hoe men dan wel goed onderscheid weet te maken tussen mijn en dijn, maar er is een instantie die we als weinig relevant lijken te beschouwen, dat zijn de dingen die we "van de staat" noemen en waar we verder alleen last of nut van kunnen hebben, dan wel er batig wel bij kunnen varen. Subsidies voor kunst, patrimonium, verenigingsleven lijken me zeer nuttige instrumenten, maar ik mocht ontdekken dat sommige mensen van die subsidies vooral zelf hebben willen profiteren, terwijl het werk zelf, het sociaal-cultureel werk er een weinig verheffende activiteit aan koppelde, ondanks het waarlijk nobele idealisme van de medewerkers. Hier werd met publiek geld geschoven omdat iedereen dacht, het dient het goede doel en wij varen er wel bij. Een administratie die misbruiken diende te voorkomen of achterhalen, werd handig naar de hand van de sector geselecteerd en alleen excessief misbruik van handtekeningen werd al eens schoorvoetend bestraft. Of ook bedrijven met subsidies hebben geknoeid? Iedereen zal toch beseffen dat in een samenleving waar de overheid niet als een deel beschouwd wordt van een geheel waar we zelf toe behoren, die overheid niet bepaald als iets gezien wordt waar men zelf ook zorg voor dient te dragen. Bij dat alles is me wel opgevallen dat er ten allen tijde ambtenaren, hogere ambtenaren en ook mensen op bescheiden posten die begrepen dat hun werk goed kan gebeuren als ze hun dienst opvatten als iets ten behoeve van de mensen. Overdreven cynisch de hele administratie afschrijven als overbodig en kostelijk, zou het waardevolle op de helling zetten.

Maar zoals gezegd, zonder dat we hier een moreel oordeel zoeken te vellen, onze relatie tot het bestel waarin we burger zijn, blijft getroebleerd  omdat zelfs politici graag verwijzen naar de tijd van de Spaanse overheersing - voor de goede orde, vele Spanjaarden vonden lange tijd dat de Spaanse koningen, Karel V en Filips II te vaak beroep deden op administrators uit het Noorden, zoals de bisschop Adriaan Floris Boeyens (Utrecht 1459 - Rome 1923) die eerst bisschop werd van Tortosa en vervolgens regeringsleider onder Karel V, later ook Kardinaal. Hij werd in ook Groot-Inquisiteur en uiteindelijk regent van Spanje. Ook de familie van Brouckhoven de Bergeyck laat zien hoe de Spaanse Habsburgers een bijzonder vorm van spoiling aanwenden om de controle te behouden en corruptie tegen te gaan: mensen uit andere rijksdelen met grote bekwaamheden kregen in Madrid de opdracht het financiële beheer te verzekeren, tot ergernis van de politieke entiteit, de Spaanse adel, junta's, hier in de betekenis van vergaderingen van de staten.

Maar, hier zien we wel dat wantrouwen tot deze politiek leidde, terwijl we net het tegendeel voor ogen staan hebben als het om democratisch bestuur gaat. Nog eens, men kan de gedachte louter ethisch bekijken, dat we samen zorg hebben te dragen voor het bestel. Men kan dan ook beweren dat we ons geheel aan dat hogere, de publieke zaak te wijden hebben. Ik denk, met Arendt, dat dit een te ver doorgedreven benadering moet heten, want dan houdt men geen rekening met het feit dat we ook een "binnenleven" hebben dat met de publieke zaak niets te maken hoeft te hebben. In het debat over de werking van instellingen en de democratie bevindt men die benadering vaak ongepast of zelfs onaanvaardbaar. Maar de visie van Arendt kan wel aangeven dat mensen er zich bewust van zijn dat ze zich niet altijd met de publieke zaak inlaten, maar omgekeerd ook dat men, doende met de publieke zaak, niet de eigen particuliere dingetjes in gedachten moet houden. De politieke activiteiten op de agora, zegt zij, moet men kunnen onderscheiden van wat men doet op de beurs of op het eigen erf. Natuurlijk bepaald het publieke bestuur vaak wat we kunnen doen thuis, zou het raar zijn, hypocriet als men publiek andere dingen zou doen die er niet mee te rijmen vallen. Maar dat zo hypocrisie kennen we natuurlijk al langer.

Bij dat alles valt op dat we graag het beeld ophangen van politici die in de schatkist scharrelen en er hun deel uit weten te halen; zakkenvullers, zo noemen we hen en lang niet altijd is dat verdiend, maar er hangt altijd een schaduw van twijfel over hun rechtschapenheid. Besturen ze goed?

Dat blijft een archi-moeilijk te beantwoorden vraag, want de criteria voor goed bestuur staan niet marmer gegrift, maar moeten altijd via allerlei grondige metingen aangevinkt worden en dan nog zal degene die het meet de zaak mee bepalen, hoe objectief men ook tewerk wil gaan. Discussies over onfaire verdeling van de fiscale lasten zijn natuurlijk wel belangrijk, maar zeggen niet alles. Want als Facebook goed boert, dan staat er een waarde tegenover voor u en mij. Bill Gates verdiende sloten geld aan zijn programmeer- en klantvriendelijke programma's, om nog te zwijgen van die Mexicaanse telecomtycoon of hoe de grote getallen tot grote rijkdom leiden zal, waarbij wel de verschuldigde belastingen opgehoest moeten worden. De oorsprong van grote fortuinen kan men niet los zien van de diensten die eraan verbonden zijn en wat wij eraan hebben en ermee doen; tegelijk denk ik er niet aan van Starbucks mijn favoriete koffiebar te maken, omdat ze op een bewuste manier een bepaald imago hebben gepresenteerd en veel mensen zijn erin meegegaan, terwijl men geen kop koffie betaalt, maar een nauwelijks belast auteursrecht. Nu, auteursrechten moeten gerespecteerd, maar op deze manier wordt er oneigenlijk gebruik van gemaakt, zal het ook niet illegaal zijn. Niet de overheid moet hier zeggen dat het bedrijf niet deugt, daar moeten we zelf ons oordeel vormen. Er zijn genoeg koffiezaken waar men aan aangenaam moment kan beleven. Maar de overheid mag wel bepalen of het bedrijf op de verkochte hoeveelheden koffie, onder welke licentie dan ook btw betalen moet en andere vennootschapsbelastingen. Want anders moeten die kleine koffiehuizen wel veel btw en andere lasten aan een hoger tarief betalen.

Goed beleid, behoorlijk bestuur betekent ook dat men bij voorkeur niet al te veel ongewenste neveneffecten hebben. Hoe meer doelstellingen men wil bereiken, maakt het moeilijker om de resultaten juist te meten en hoe meer overheid men moet inzetten, hoe moeilijker het wordt om er zeker van de ingezette middelen het meest economisch de doelen bereikt worden. De overheid werkt evenwel vaak volgens eigen mechanismen, waarin macht, niet rationele overwegingen als prestige op korte termijn niet zo heel veel overhoop halen, maar geleidelijk het beleid een richting opsturen die we niet moeten willen. Toch blijkt men bij discussie over kwesties van toenemende stijging van de ziekteverzekering, van toenemende kost van pensioenen en nog wel een en ander blind te zijn voor wat nu oorzaak en gevolg moet zijn. In de organisatie van de ziekteverzekering gaat veel geld om, maar men vergeet dat een ziekenhuis, een operatiekwartier en het voorzien van de nodige state of the art apparatuur en therapeutische hulpmiddelen een eeuwige stroom van vragen en van debat zal zijn.

Maar als men de discussies volgt, dan ziet men dat het niet altijd over disfuncties in de planning van de gezondheidszorg gaat, c.q. dat men de bouw van een nieuw ziekenhuis is, wat heel verdedigbaar kan zijn en is, maar dan moet men de oude site bij de tijd houden. En dan blijkt het moeilijk om een en ander af te stemmen op elkaar. Nog moeilijker blijkt het om nieuwe (dure) technische mogelijkheden in het bestaande machineparkt op te nemen zonder in excessen te vervallen. Wie mij dus zegt dat de hele kost van de gezondheidszorg aan patiënten ligt, zoals onder meer Gwendolyn Rutten te wijten zou zijn, dan moet men toch vooral eens proberen na te gaan hoe de geldstromen verlopen en een pak afwegingen maken die men wel onder ogen moet zien.

Openbaarheid van bestuur werd toch gerealiseerd? Maar sommigen menen dat de bestaande uitgave van begrotingen van overheden beter toegankelijk en meer manipuleerbaar zijn moet om ratio's te berekenen en financiële stromen te volgen. Het volstaan een beetje te kunnen rekenen met boekhouding en allocatie van kosten te kunnen omgaan om met de nu slechts in pdf beschikbare data goed te overzien. Ik weet het, officieel kan men aan eender welke overheid data vragen over de organisatie van een ministerie of bepaalde dienst. Begrotingsstukken zijn a priori openbaar, maar mag de discussie ook gaan over de manier waarop ze aangeleverd worden, in een statische vorm dan wel in een meer dynamische waardoor men zelf een en ander kan gaan berekenen.

Tot slot mag men toch overweging dat een overheid die gedurende decennia begroting na begroting, met alle tussenliggende controles erbij voortdurend aan wetgeving heeft gesleuteld, om de begroting niet te laten ontsporen. Dat was legitiem, maar we hebben toch onder meer het Rekenhof dat niet enkel de begrotingen en uitgaven moet nagaan, maar ook steeds meer uitgavenpatronen en efficiëntie gaat bekijken. Toch blijkt dat voor het publieke debat doorgaans te complex en komt men liever aanzetten met een eenvoudige boodschap en koestert men de illusie zo dat men het probleem zal oplossen. Oh ja, de excess profit rules, wat moet dat? Juist de werkgelegenheid is nu eens een bron van bezorgdheid, maar als het op unfaire behandeling voor de fiscus gaat, blijkt men dat wel even te vergeten. Een goed systeem kon, kan men dat niet noemen, maar het bleek het beste glijmiddel om investeringen aan te trekken. Doch, heeft men wel berekend hoeveel men als overheid aan gederfde inkomsten moet in rekening brengen om zo een ruling vast te leggen.

Maken we toch eens een einde aan al die punctuele discussies, waarbij fenomenen plots alle belangstelling krijgen, terwijl men niet weer, denk ik, hoe of het past in een grotere stroom van overheidshandelingen, die samen de kwaliteit van leven in dit land vorm geven. Maar als men niet ernstig de financiële stromingen wil bekijken en hoe men kostenbeheersend kan functioneren, dan zal men van incident naar incident blijven glijden; een behoorlijke hervorming van de vennootschapsbelasting, blijkt meer dan wenselijk. Maar het moet dan wel een transparant systeem worden waar niemand zomaar een jota kan veranderen als de begroting uit de klauw lijkt te groeien. Hoe dat moet? Daar hebben we dus ambtenaren en kabinetten voor, maar ook parlementsleden. Alleen het Rekenhof lijkt zich daar wel vaker aan te wijden, moet dat ook doen. Maar als ten tijde van Louis XV iets veranderde, dan was het ook dat men bepaalde instellingen ging reorganiseren. Vandaag blijkt dat, ondanks het voornemen onder Paars een van de moeilijkste opdrachten, want ondanks dertig jaar informatisering lijkt het er voor de burgers maar niet van te komen dat de wetgeving het ambtelijk apparaat de kans geeft de boel op te schonen en processen beter en efficiënter te maken in hoofde van wie er beroep op moet doen.

Bart Haers