democratische ambtenarenstaat

Kritiek

 

Vlaamse Ambtenarenstaat

Tussen pest, cholera en belangrijk instrument

 

Max Weber beschreef de moderne ambtenarenstaat,
die ook Hitler nog zou aanwenden om zijn plannen
uitvoering te geven. Reden te meer om goed na
te denken over de wijze waarop ambtenaren functioneren
in de moderne democratie en welvaartstaat.

Vroeger, toen dingen beter waren en andere minder, hoorden we ambtenaren zelden en nog minder kon men hen ervan verdenken te denken over het te voeren beleid, wat ook weer niet klopte, want ambtenaren hebben omwille van hun langlopende betrokkenheid bij het staatsbestuur en eens aan de top wel een aantal mogelijkheden om (nieuwe) ministers te sturen. Het verhaal van Christopher Clark over de geplogenheden bij Buitenlandse zaken in de onderscheiden landen die betrokken waren bij de aanvang van WO I laat zien dat die ambtenaren wel degelijk besluitvormers waren en dat de soms zeer kortstondig zittende ministers enkel voor de etalage instonden. Het betekent niet enkel dat, zoals in Frankrijk het geval was, de leden van het parlement in principe geen toegang kregen tot het besluitvormingsproces, maar ook dat de kring die de diplomatieke strategie uitzette een eigen koers voer. Nu, we mogen evenmin uit het oog verliezen dat deze kringen vaak goede contacten hadden met mensen in de pers en andere opiniemakers en bovendien zelf ook wel impulsen kregen van andere kringen. De vraag naar de rol van het ambtelijk bestuur van een natie, verweven met verkozen politici, de uitvoerende macht en andere prominente stakeholders, blijft in het debat over de kwaliteit van het beleid vaak achterwege.

Recent bleek dat ambtenaren van onderwijs eigenmachtig besloten hadden dat politieke debatten in het secundair onderwijs niet zouden kunnen, want propaganda, steunend vanzelfsprekend op een decreet. Grijpen ambtenaren de macht, of is er plots meer aandacht voor hun rol? Dat laatste mag men niet veronderstellen omdat journalisten doorgaans ambtenaren niet citeren, behalve een enkeling, die bijzonder in het oog springt. Toch kan men veronderstellen als men het debat over de onderwijshervormingen volgt dat een commentator als Guy Tegenbos goede contacten heeft met de ambtenaren en experten die het secundair onderwijs willen hervormen.

In wezen zou men veronderstellen dat ambtenaren de instructies, de regelgeving en uiteraard ook reglementen volgen, maar afgelopen week vernamen we dat wie een kamer aanbiedt aan toeristen die men via couchsurfing aanbiedt, toch aan de regelgeving voor B&B en het hotelwezen zou moeten beantwoorden: een vergunning aanvragen, brandveiligheid en wat al niet meer. De minister haastte zich te stellen dat als er geen vergoeding betaald wordt, de regelgeving niet van toepassing is. Maar de ambtenaren hadden een punt in die zin dat kamers aanbieden aan toeristen volgens de strikte handhaving van het decreet wel degelijk aan de geldende regels moet beantwoorden. Toch kon de minister stellen dat dit geen unfaire concurrentie vormt. Maar de vraag die men niet stelde? Waarom deed men plots op die kunstgreep beroep, zonder de minister erin te kennen. Kwam er kritiek vanuit de wereld van hotelwezen en B&B? Of vonden ambtenaren dat het decreet gehandhaafd diende te worden?

Nu kan men aannemelijk maken dat ambtenaren in het samenspel van overheidsinstanties en burgers een zwijgende groep vormen, men weet intussen afdoende, zou het moeten weten, dat de moderne democratie annex verzorgingsstaat een ambtenarenstaat moest geworden en dat, wil men aan alle verwachtingen voldoen, de overheid ambtenaren en bewakers van de ambtenaren van node heeft. De mondige burger overigens heeft ook de noodzaak van een goede ombudsdienst duidelijk gemaakt en bijgevolg komen we in situatie terecht waarin het administratief recht de verhoudingen steeds meer gaat regelen en zelfs regisseren.

Bestaat er nood aan meer inzicht in dat complex weefsel? Wil men de werking van de democratie als regime, maar ook van de hele back office van het bestel begrijpen en aannemelijk maken waarom op sommige terreinen de besluitvorming traineert dan wel leidt tot overhaasting, zal men toch veel meer aandacht moeten besteden aan het wezen van de ambtenarenstaat. Klinkt het cru, het is niet zeker niet afwijzend bedoeld want ik ga uit van de observatie dat men de overheid niet zoveel omhanden kan geven zonder er ook de nodige handen voor te voorzien. In die zin herinner ik mij de huiver die door het land ging toen Guy Verhofstadt aangaf dat de staat boven haar stand leefde. Voor een deel had hij ongetwijfeld gelijk, omdat in de periode na de eerste en tweede petroleumschok het beleid het verlies aan banen in de particuliere sector had opgevangen door massaal ambtenaren op te nemen, onder andere bij de spoorwegen en de post, maar ook door de typeloopbaan van de vaste benoeming te ondervangen door tijdelijke contracten en gesubsidieerde contracten in een latere fase.

Verhofstadt had gelijk dat men geen zicht had op welke ambtenaren waar terecht kwamen en wat zij omhanden hadden. Maar hij liep wel te hard van stapel als hij meende dat de staat sowieso had te snijden in het staatsapparaat. Hierbij dient ook aangestipt dat Louis Tobback, nu burgermeester van Leuven en socialist als minister van Binnenlandse Zaken de conclusie dat laaggeschoolde ambtenaren nog weinig konden uitrichten want dankzij de nieuwe technologie konden geschoolde ambtenaren zelf veel meer af, ook uitvoering gaf, waardoor een aantal ondersteunende jobs verdween. Ook uitvoerende jobs verdwenen, omdat gespecialiseerde ambtenaren de imput van data beter konden organiseren zonder over een hele zaal typistes te moeten beschikken. Men kon dus snijden in het staatsapparaat, maar dan ging het niet om die ambtenaren die greep zouden kunnen hebben over het beleid, want die zaten en zitten hogerop.

Moeten we dan de dienstijver van de ambtenaren wantrouwen? Want ambtenaren vandaag zijn meer dan vroeger geacht zelf hun werk en loopbaan vorm te geven, wat ertoe leidt dat ze hun prerogatieven niet zullen negeren of zelfs maar toelaten dat eraan geraakt wordt.

Voor de politici betekent dit zowel voordelen als nadelen, want zij kunnen nu meer beroep doen op toegewijde ambtenaren, maar tegelijk bestaat het risico dat de ambtelijke sturing van dossiers nog sterker wordt ten koste van parlementaire controle. De minister zit dan tussen aanbeeld en hamer en zeker als de burger zelf de machtshonger van de ambtenaren aan den lijve ondervindt, zal deze zich nu wel verzetten. De autoriteit van ambtenaren is immers verdwenen en dat noopt mij ertoe de suggestie te nuanceren dat we in een ambtenarenstaat zouden leven, want de ambtenarenstaat in de zin die onder andere Max Weber maar ook Carl Schmit eraan gaven, was autoritair. Dat lijkt nu niet meer te kunnen, waarvan de botsingen tussen zetelende ministers en hun diensten van afgelopen week ook weer blijk geven.

Zal men dan nog bijkomende bewakers aanstellen om ambtenaren in toom te houden? De burger, ombudsmannen en -vrouwen doen hierbij al een aardige duit in het zakje, zodat het de zaken en de procedures alleen nog maar complexer zou maken. Het zou dus nuttig zijn, denk ik, mochten de brede media en vooral de openbare omroep in plaats van al hun aandacht te richten op een zogenaamd exceptionele ambtenaar, de heer van Massenhove als ik mij niet vergis, op de werking van het staatsapparaat zouden richten. Dat hoeft inderdaad geen nieuwsfeit te zijn, wel zou dat de openbare omroep dit als een vorm van instructieve opdracht kunnen beschouwen. Nederland heeft daar met "De Slag om Nederland" en "De slag om Europa" aardig werk van gemaakt, maar de openbare omroep ten onzent wil vooral aardig overkomen en zeker niet de ruimte bieden voor degelijke televisie-essays, zoals Jean-Pierre Rondas dat jaren deed voor Radio 3 en later Klara, tot hij met pensioen ging.

Het welzijn, welbevinden en de voorspoed kunnen niet goed gedijen als de overheid niet over een adequaat apparaat beschikt dat de wetgeving uitvoering heeft en desgevallend doet naleven. Maar de overheid doet dit niet om zichzelf in stand te houden maar als dienst aan de samenleving. We horen te veel over evaluaties van individuele ambtenaren, van tijd tot tijd klinkt er wel eens een alarmbel als er sprake is van corruptie, maar het functioneren van een moderne staat, binnen de Europese context verdient bij het commentariaat meer aandacht dan alleen het aanstoken van steekvlammen. De waakvlam van de democratie is gebaat bij goede informatie over de vele handen die het mogelijk maken dat wij burgers beroep kunnen doen op diensten van de overheid, van wegenaanleg en -onderhoud over kunsthuizen tot gezondheidszorg: daar gaan veel middelen in om en is de vraag vaak groter dan het aanbod.

Misschien vonden journalisten het nu eens nuttig de eigengereidheid van ambtenaren in de verf te zetten, misschien was het gerucht het gevolg van een toevallige samenloop van omstandigheden, maar het komt mij wel nuttig voor dat we die poot waarop het bestel rust en waar het wel en wee van een natie mee verweven is, goed te volgen, zonder wantrouwen te preken. Want zonder een goed werkend apparaat is de besluitvorming leeg en zinloos. Maar ook kunnen goed opgeleide en goed functionerende ambtenaren de politiek voor mistasten en overregulering behoeden. Maar dan nog zal men moeten nagaan hoe de hoge ambtenaren de wetgeving zo uitvoering geven dat het gemak van de dienst niet in gevaar komt. Kortom, een democratie vormt inderdaad een kostbaar weefsel, maar het is zaak van iedereen er zorg voor te dragen dat er niet teveel ladders in komen.

Bart Haers